第220章 州牧第2/2段
西汉后期，尽管刺史的主要职权名义上并未变化，但在具体执行公务时，很多刺史却做出了一些超出自身职权的事情。比如镇压暴乱。处置流民等等，不断侵占各郡太守的权力。这个阶段，刺史开始由监察官逐步转向地方行政长官，刺史的地方官化进程悄悄拉开了帷幕。
一旦像刘焉建议的这样，把刺史变成州牧，统管一州的军政，就形成了很强大的地方势力，逐渐有资本和中央政府叫板了。
待到王莽篡汉称帝后，为增强地方实力，以便于镇压地方叛乱，正式将刺史改制为州牧。这个由刺史进化来的州牧，不仅有行政管理、统兵作战的权力，并且被授予大将军称号，爵位还可以世袭。
至此，最初的刺史制度，终于发生了量变到质变的变化，形成了监察官向地方行政长官的实质性转变。光武帝刘秀创立东汉王朝后，一定程度上对州牧制度进行了反思，于建武十八年，改州牧为刺史。刺史职权也大体恢复为监察。
只是东汉初期的改革，并没有彻底解决刺史制度的弊端。相反，东汉初期刺史的权力，行事的方便，远远强于西汉时期。加上王莽当政期间遗留下来的恶劣影响，刺史地方官化进程逐步加快。
东汉灵帝时期，政治腐败，各地反政府武装暴动风起云涌。中央政府力不从心，不得不加强地方实力，以应对时局。这种背景下，刺史改州牧的言论死灰复燃。
这种言论，主要的观点有两派：一派认为，一般都是大官节制小官，可刺史作为小官，反过来节制郡守这样的大官，不符合政治秩序；另一派认为，天下大乱，必须要有资深望重的人去震慑，只是资深望重的人不能仅仅是刺史，必须得改为州牧，以示隆重。
州牧制度是分封诸侯国制度的变种，本质上极易造成地方势力过大。东汉末年，正是因为州牧制度，客观上导致了群雄割据的混乱局面。
州牧制度之所以会导致军阀割据，主要是因为在农业经济下，各地方之间在经济上少有往来，整个国家结构松散，太平年间还好，可一到乱世，叛乱独立割据便难以遏制。
以东汉为例，按照当时的人口规模、经济条件，一个县的独立武装力量不过几千人，一个郡最多十几个县。以一个郡的实力，想搞独立难度很大，即使胆大独立，中央政府派兵镇压的难度要小得多。
张角兄弟虽然早已死去，但是黄巾余部再次作乱。刘焉建议，由于天下兵寇不息，应该重设“州牧”，以重其权。由监察官变成了一州的最高军事行政长官，可以招募自己的军队，其地位是权力超过“郡守”，年薪也追平了两千石。
而此时，中国的行政分级机构已经从秦时期的郡县制两级别转变成州郡县制的三级机构，一州之地可以说是形成一方割据势力，三国的乱世就是从刘焉上书改“刺史”为“州牧”开始的。
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